鼓勵是政策支持政府鼓勵承擔法律責任 ，政策支持與法律保障并不是替擔風險。風險責任只能受益人與利益享有者承擔，但最新出臺政府鼓勵承擔法律責任 的司法解釋為民間借貸提供了法律保障。

地方政府環境責任怎么落實？

到位不缺位，守位不越位，服從不盲從

中國環境報記者 李源

“地方政府環境責任在我國是有法可依政府鼓勵承擔法律責任 的。”常紀文在接受本報記者采訪時表示，我國的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》都規定，政府對環境具有監管職責，并對環境質量負責。在實際操作中，這一職責主要通過行政首長負責制來落實。

誰來承擔責任？統一監管分工負責

常紀文強調：“政府不僅是行政主體，它還有一個重要身份，就是國有資產所有權的行使者或者代理行使者。這個身份意味著，政府對環境資源具有行政監管責任和民事受托保管責任。例如，一個湖泊被污染政府鼓勵承擔法律責任 了，地方政府一是具有監管職責，二是可以受托索賠，要求損害者對受損害的環境資源進行民事救濟。”

從管轄范圍看，我國采取行業管理的同時，必須采取環境保護的屬地化管理。“這不是一句空話。”常紀文舉例說，“如果在一個省域內發生政府鼓勵承擔法律責任 了環境污染事件，那么這個省就需要調動相關部門予以應急，并對這一事件綜合負責。”

在這方面，我國既有統一監管或者統一指導、協調和監督，又體現了分工負責。統一監管主要由各級、各地的環保部門來進行。而除了環保部門，國土、海洋等相關職能部門也會參與到環境保護的工作中來，這就體現了分工負責。

承擔哪些責任？4種責任并行不悖

常紀文認為，政府責任的內容主要包括道德責任、政治責任、紀律責任、法律責任4個方面。這幾個方面的責任是并行的，互不矛盾。

有的政府行為不一定違法，但卻是不道德的，那么它就會受到道義的譴責。例如執法人員把一個轄區的狗全部用殘忍的方法打死了，這時候就涉及道德責任。

“政治責任把單純的監管責任上升到了政治文明的高度。舉個例子，一個地方政府如果實行‘土政策’，推行地方保護主義，放任污染轉嫁，它除了承擔法律責任外，還必須對國家、社會和人民有個交代，這就是一種政治責任。再比如說，中央和某省簽訂了污染物減排協議，這個省沒有完成，那么省政府也需要承擔政治責任。”

2006年，《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》頒布，其中不少規定體現了紀律責任。按照這一規定，國家行政機關有環境保護違法違紀行為時，責任承擔主體是直接負責的主管人員和其政府鼓勵承擔法律責任 他責任人員政府鼓勵承擔法律責任 ；對這些責任人員以及有環境保護違法違紀行為的國家行政機關工作人員，應予以處分的，由其任免機關或者監察機關依法做出。

“這項規定是由監察部和原國家環保總局聯合發布的，明顯地加大了對國家行政機關及其工作人員、企業中由國家行政機關任命的人員環境保護違法違紀行為的懲處力度，加重了他們在環境保護中的責任。”

例如，有一個縣政府違法征收使用排污費，不該降的降了，不該免的免了。那么這種行為不僅違法，還存在違紀現象，相關責任人員要同時承擔法律責任和紀律責任，它們是同時存在、不孤立的。

“相比之下，法律責任的范圍比較廣泛，具體包括違憲責任、行政責任、民事責任、刑事責任甚至國際法責任。”常紀文說。

政府什么情況下需要承擔違憲責任？常紀文介紹說，政府的行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為兩大類。其中，抽象行政行為包括一項重要內容：制定法規、規章和其他規范性文件。一旦政府制定的規范性文件與《憲法》抵觸，那么就要承擔違憲責任。比如，有些地方規章中規定：一年內環境執法不多于兩次，執法之前先“通風報信”，要求法院不直接受理居民提起的環境民事訴訟……這些規定就限制了執法機關的環境執法權和公民的環境訴訟權，與《憲法》的基本職責和權利規定相抵觸。

與其他形式的法律責任相比，行政責任更多地通過公職人員體現出來。

“政府責任不是空洞的，必須落實，而決策的做出和執行都靠人。在一個地區，政府環境責任也多半會具體到幾個人的身上：‘一把手’、分管副職、環保局長等。”

說到刑事責任，常紀文舉了一個例子：有一個鄉違法砍伐林木，構成了犯罪。那么，相關機構就要承擔刑事責任。這屬于單位犯罪，多采取雙罰制，即對單位和責任人均要進行處罰。

擔責走向何方？行政合同廣泛運用

“隨著市場經濟改革不斷深入，我國的環境保護形勢也發生了不小的變化。許多強制性法律、紀律逐步發展演進，形成了更加多樣化的責任方式。而行政合同以其靈活、便利等優點，也日益頻繁地進入我們的視野，逐漸成為一種地方政府履行環境責任的新方式。”

據常紀文介紹，在環境保護領域，行政合同主要包括兩類：一是行政機構同相對人(包括企業、個人)簽訂的合同。二是上下級行政機構之間簽訂的合同。

前者有環保局和企業簽訂的減排協議。一旦簽訂協議，合同雙方必須兌現承諾，否則承擔相應的合同責任。在這種情況下，由于行政機關本身具有威懾力，企業一般不敢違約。

后者包括中央和省、省和市、市和縣、縣和鄉、以及國務院和各行業簽訂的行政合同等。以中央政府和省政府簽訂的合同為例，一旦地方未按時完成合同，中央政府可以采取全國通報、紀律處分、取消資助等方式督促省政府履行責任。

行政協議適用的領域包括：一是法定強制性事項以外的事項。例如，排污不得超標。對于此類事項，協議不可修改，但可以進行細化。二是法律原則性規定以外的范圍。在這些規定上，可結合實際靈活運用。三是法律的空白領域。只要不違反法定強制性事項和公序良俗，協議均可適用。

“第三種情況就會產生一種問題，在法律沒有規定的領域，上下級行政機構之間的約定是否有強制執行力？”常紀文指出，我國臺灣地區、日本在這一方面有明確規定，但目前我國大陸地區缺乏相關立法。

而在實際操作中，這個問題就更加突出。往往上級追究下級的合同責任容易，下級追究上級的合同責任卻很難。行政合同雙方一旦發生糾紛，由于上級對下級有財政、人事、立項等多方面的影響力，下級對上級的意見一般能很好消弭。目前仍沒有下級起訴上級的例子，一般只能通過協商解決。因此，常紀文建議加強行政合同立法，完善上下級糾紛解決機制，促進環境法律的靈活實施和環境保護目標有效實現。

怎樣準確定位？有所為有所不為

“我國從1992開始發展市場經濟，至今已有將近20年。目前，在市場機制能調節的范圍內，行政手段應該退出，讓市場充分發揮作用。”

常紀文表示，在地方政府環境責任方面，當前存在的問題比較突出。“一是該管的不管。二是管得過多、過寬。”例如，某些地方為了經濟利益，盲目招商引資，環評、“三同時”缺位，不該許可的項目許可了。此外，地方政府作為國有資產的管理者，應當為公眾有序參與提供途徑，讓老百姓充分享有環境權利，不應當干預司法。

常紀文指出，政府一旦過度干預市場調節的領域，將會帶來多重損失。比如說，前些年發生一些現象，如鄉鎮政府為了鼓勵開發荒山，用優惠條件引進資本，于是一些農民就自己投資，和地方政府簽協議后開始開發果園。過幾年鄉鎮政府看到果園開發成功了，經濟效益好了，開始眼紅要把果林廉價收回。農民不同意，地方政府開始強行收回。地方政府的這種行為是對行政合同不當的行政干預，違背了市場規律。在環境保護領域，類似的行為不但會破壞環境，更損害了公眾的財產權和環境權。

“要承擔好環境責任，地方政府必須定好位。”常紀文強調，具體要做到“到位不缺位，守位不越位，服從不盲從”。

“到位不缺位”意味著環評、“三同時”和其他環境監管措施要跟上。“守位”指的是地方政府要做好宏觀調控，制定法規、規章、標準，維護市場正常運轉，保護公民的環境權，為發展創造良好的環境條件。“不越位”就是對市場不過分干預。“服從”指的是地方政府應遵守法律規范和行政協議。“不盲從”是指不盲目聽從上級的違法和非科學發展指示。目前，在一些地方，“盲從”的現象還比較多。各地方政府應當結合本地實際，從人民利益、發展需要出發，承擔好環境責任。

制度有何不足？以文代文、監管不實

“強調地方政府責任是件好事，人人都怕追責。但一味強調責任也會給實際工作帶來困難。”常紀文指出，層層機關怕追責，每一層的官員也怕追責。因此，一旦出事，往往采取倒查的責任追究方式。那么責任一往上追究，追責往往變成“發文沒有？轉達沒有？”，導致以文代文、監管不實等現象出現。

常紀文認為，這種現象最終可能帶來一個問題：為免于追究責任，上級紛紛下文、開會，出現文山會海的現象。所有的措施落實責任通過文件都壓在縣、鄉鎮等基層政府身上，而他們的監管力量往往比較薄弱，“忙不過來”的情況比較常見。一出現“忙不過來”的情況，就可能出現監管缺位，容易出事故。一出事，就開始追究基層的責任。

“鄉一級的環境監管崗位編制很少，有的地方只有個把編制，有的鄉鎮一個編制都沒有。縣里的情況也不樂觀。他們管轄的區域大、事情多，常常會感到力所不及。”

常紀文建議，落實地方政府責任的有效途徑就是夯實執法基礎，提高基層執法水平，加強對基層的指導。否則，地方政府責任落實到最后，還是落到了企業和基層官員身上，不僅缺乏科學性，還會傷害積極性。也就是說，地方政府責任制的落實關鍵看基層，但全社會要關愛基層、支持基層。

第六十五條　地方各級人民政府未依照本法政府鼓勵承擔法律責任 的規定履行報告職責政府鼓勵承擔法律責任 ，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情政府鼓勵承擔法律責任 ，或者在傳染病暴發、流行時，未及時組織救治、采取控制措施的，由上級人民政府責令改正，通報批評；造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的，對負有責任的主管人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

【釋義】本條是關于地方各級人民政府及其負有責任的主管人員承擔有關行政責任和刑事責任的規定。

一、地方各級人民政府承擔法律責任的三種違法情形

在本法中，對于地方各級人民政府的法律義務，在各章中基本都有規定。如在“總則”中規定了制定傳染病防治規劃并組織實施、建立健全傳染病防治的疾病預防控制、醫療救治和監督管理體系、完善有關制度，方便單位和個人參與傳染病防治的法定義務；在“預防”一章中規定了有計劃建設和改造公共衛生設施，改善飲用水衛生條件、加強艾滋病防治工作，防止艾滋病的傳播的法定義務；在“疫情控制”一章中規定了實施隔離措施、采取緊急措施、宣布疫區必須向上級人民政府報告的法定義務；在“醫療救治”一章中規定了加強和完善傳染病醫療救治網絡的建設，指定具備相應能力的醫療機構或者設置傳染病醫院承擔傳染病救治任務的法定義務；在“保障措施”一章中規定了將傳染病防治工作納入本行政區域的國民經濟和社會發展計劃、負責本行政區域和基層的傳染病預防、控制、監督工作的日常經費、負責儲備防治傳染病的藥品、醫療器械和其他物資等法定義務。

從法理上講，未履行法律義務，就要承擔相應的法律責任，“無責任，則無法律”。在行政法領域中，行政機關不履行法律義務，一般都要承擔相應的法律責任，但對于一些倡導性的、宏觀性、計劃性的法律義務，履行與否很難有客觀的評價標準，有些未履行法律義務的行為承擔政治責任而不是法律責任。本法僅對地方各級人民政府的三項法定義務規定了法律責任。

第一，本依據本法的規定履行報告職責的。這里的報告職責，是指縣級以上人民政府在對發生甲類傳染病病例的場所或特定人員實施隔離措施、在傳染病暴發、流行時，采取的五類緊急措施、在傳染病暴發、流行時，宣布本行政區域部分或全部為疫區時的報告義務。無論是隔離措施、緊急措施還是宣布疫區，都涉及到對公民財產權、人身權的一定限制，而且對社會的各方面影響也是很大的，為慎重起見，必須報告上級人民政府來決定。本法對報告的程序有規定，以上三種需要報告的情形，程序還不太一樣。對采取隔離措施的報告，是在實施隔離措施的同時，報告上級人民政府批準。對緊急措施和宣布疫區的報告，必須在實施之前進行，只有得到批準后，才可以具體實施。

第二，隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的。根據本法規定，承擔疫情報告和通報職責的是衛生行政部門，而不是各級地方人民政府，但衛生行政部門在接到傳染病疫情報告或者發現傳染病暴發、流行時，必須立即報告當地人民政府。就我國的行政體制而言，衛生行政部門受本級人民政府和上級衛生行政部門的領導。在實踐中，地方各級人民政府盡管沒有報告傳染病疫情的職責，但有時會出現出于維護本地區經濟發展等因素的考慮，利用行政命令，阻撓本級衛生行政部門向上級衛生行政部門報告傳染病疫情的情形。為防止這種不利于傳染病防治情形的出現，本法對于人民政府授意其衛生行政部門隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情或者阻撓衛生行政部門報告疫情，導致隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的情形，追究其相應的行政責任和刑事責任。

第三，在傳染病暴發、流行時，未及時組織救治、采取控制措施的。這里要注意幾個問題，首先是“傳染病暴發、流行”的前提。在平時，發現法定傳染病及突發原因不明的傳染病病例時，醫療機構在報告的同時承擔救治任務，地方人民政府沒有必要進行組織協調工作，但在傳染病暴發、流行時，由于出現大量的傳染病病人，需要大量的醫務人員和藥品，也需要統籌安排有關醫療機構，甚至需要設立臨時的傳染病醫院分擔救治任務，這時就需要地方人民政府開展組織協調工作。本法第四十二條的規定“傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑……”。在平時，地方人民政府也沒有采取隔離等控制措施的必要。其次是“未及時”的時間要件。在“傳染病暴發、流行”時，時間非常重要，延誤時機將會導致傳染病更大范圍的蔓延，因此地方人民政府必須當機立斷，及時組織救治和采取控制措施。縣級以上人民政府在傳染病暴發、流行時，可以采取隔離措施、緊急措施和宣布疫區三類控制措施。其中隔離措施是可以直接采取，同時報上級人民政府批準，因此這里“及時”不包括報告時間。而采取緊急措施和宣布疫區，必須先報上級人民政府批準，因此這里的“及時”是在批準之后算起。

二、地方各級人民政府及負有責任的主管人員的行政責任

對于行政責任，一般認為行政責任分為行政機關的行政責任、行政工作人員的行政責任和行政相對人的行政責任。其中行政機關的行政責任的形式有：通報批評、撤銷、承認錯誤、賠禮道歉、糾正不當行為等。行政工作人員的行政責任的形式有：行政處分、賠償等。行政相對人的行政責任的形式有：行政處罰、行政強制行為等。有的觀點認為行政責任可以分為內部行政責任和外部行政責任。本條中的行政責任是行政機關和行政工作人員的行政責任，并不涉及行政相對人的行政責任；是上級人民政府追究下級人民政府及負有責任主管人員的行政責任，是一種內部行政責任，不是外部行政責任。上級人民政府追究下級人民政府的內部行政責任的方式有：通報批評、責令改正錯誤等。根據《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》第八條的規定，上級人民政府視不同情況，可以對下級人民政府有關主管人員分別處以警告、記過等八類行政處分。“通報批評”是一種非財產內容的精神上的懲罰，其與行政處分都是懲罰性的行政責任形式，而“責令改正”則是一種補救性的行政責任形式。

需要指出的是，本條中追究人民政府和負有責任的主管人員的行政責任有一個漸進的過程，出現本條中所列的三種違法情形的，就可以追究地方人民政府的行政責任，只有出現造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果時，才可以追究負有責任的主管人員的責任。所謂傳播是指傳染病在一定范圍內擴散，使不特定多數人感染上傳染病，實際上造成了傳染病傳播的后果。所謂流行是指一定地區某種傳染病發病率顯著超過該病歷年的一般發病率水平。所謂其他嚴重后果是指造成人員傷亡或者傳染病進一步擴大流行區域等情形。

在修改傳染病防治法的過程中，有的意見主張應該明確規定“領導問責制”的內容，明確規定如果造成嚴重后果的，主要領導應等職等。考慮到“領導問責制”是一項規范政府行為的基本制度，不直通過本法來確立，而且本法已有了追究負有責任主管人員責任的相關規定，因此并沒有采納該意見。

三、地方各級人民政府負有責任的主管人員的刑事責任

本條中地方各級人民政府負有責任的主管人員構成的犯罪是玩忽職守罪，其犯罪構成要件如下：

第一，犯罪主體是地方各級人民政府中負有責任的主管人員，也就是負有責任的行政領導。

第二，犯罪的主觀方面只是過失，而不是故意。犯罪故意是指明知自己的行為會發生危害社會的結果，并且希望或者放任這種結果發生的心理狀態。犯罪過失是指應當預見自己的行為可能發生危害社會的結果，因為疏忽大意而沒有預見或者已經預見而輕信能夠避免的心理狀態。在本條中，地方人民政府的主管人員不可能希望或者放任傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的發生，只可能因為疏忽大意沒有預見或者輕信能夠避免傳染病傳播、流行或者其他后果的發生。

第三，犯罪侵犯的客體是國家機關正常的管理活動，從后果看本罪使得公共財產、社會經濟秩序、公民的人身健康等受到嚴重損害，但這是本罪社會危害性的客觀表現，本質上仍然屬于侵犯了國家機關的正常管理活動。

第四，犯罪的客觀方面表現為不履行、不正確履行或者放棄履行職責，使得公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。傳染病傳播、流行或者其他后果的發生是追究負有責任的地方政府主管人員的行政責任的要件，但不是構成本罪的要件，只有當傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果達到使得公共財產、國家和人民遭受重大損失的程度，才追究其相應的刑事責任。參照最高人民法院《立案標準》的規定，“致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失”主要是指造成人員傷亡的，包括造成死亡一人以上，或者重傷三人以上，或者輕傷十人以上的；造成直接經濟損失三十萬元以上的，或者直接經濟損失不滿三十萬元，但間接損失造成一百萬元等情形。

需要指出的是，本條及本章其他條文中的犯罪都是行政犯罪，行政犯罪的重要特點是其違法要件的行政從屬性，即客觀行為方式及程度應當依照行政法的規定界定，因此本條所講的犯罪就是與本條前部分行政違法行為所對應的玩忽職守罪。同時，本條并不排除地方各級人民政府負有責任的主管人員，在傳染病防治過程中，其他的違法行為所構成的其他犯罪。

第一條　為政府鼓勵承擔法律責任 了鼓勵、引導私營經濟健康發展政府鼓勵承擔法律責任 ，保護私營企業的合法權益政府鼓勵承擔法律責任 ，根據有關法律、法規的規定，結合本市實際，制定本條例。第二條　本條例所稱私營企業，是指由自然人投資設立或由自然人控股，以雇傭勞動為基礎，經工商行政管理部門核準登記從事生產、經營活動的營利性經濟組織。第三條　各級人民政府應當鼓勵和引導私營企業健康發展，保護私營企業的合法權益，創造公平競爭的環境。

各有關行政管理部門應當按照各自職責，做好對私營企業的管理、服務工作。第四條　私營企業應當遵守法律、法規，服從有關行政管理部門的監督管理，不得損害國家、社會公共利益和職工、消費者及其他公民的合法權益。第五條　私營企業對其所有的財產依法享有占有、使用、收益和處分的權利，可以對其所有的財產依法自主決定出租、抵押、轉讓或作其他處分。

任何組織和個人不得侵占、哄搶、破壞、敲詐勒索或以非法查封、扣押、凍結、沒收等手段侵犯私營企業的合法財產。第六條　私營企業合法使用的生產、經營場所，任何組織或個人不得侵占政府鼓勵承擔法律責任 ；因建設需要拆遷的，建設單位應當依法予以安置或補償。第七條　任何組織和個人不得侵犯私營企業依法取得的注冊商標、專利等專用權或使用權。第八條　任何組織和個人不得以任何手段非法改變私營企業的經濟性質。

私營企業掛靠集體所有制單位或以集體所有制性質登記注冊的，應當向登記機關申請脫離掛靠關系，明晰產權，重新辦理登記手續。被掛靠單位和有關主管部門應當主動與私營企業脫離掛靠關系，并不得阻撓私營企業依法重新辦理登記手續。第九條　私營企業依法享有經營自主權，任何組織和個人不得非法干預。第十條　按《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國合伙企業法》登記成立的私營企業，其股東或合伙人不得有下列行為：

（一）不按股東協議、公司章程或合伙協議規定繳納各自應交的出資額；

（二）在企業登記注冊成立后抽逃出資；

（三）未經股東會議或其他合伙人同意向外轉讓出資；

（四）其他侵犯股東、合伙人權益的行為。第十一條　私營企業的董事、監事、經理、合伙人和職工不得有下列行為：

（一）利用職務上的便利索取或收受賄賂；

（二）利用職務或工作上的便利，侵占企業財物；

（三）利用職務上的便利，挪用企業資金；

（四）將企業資金以個人名義開立帳戶存儲；

（五）擅自以企業資產為他人債務提供擔保；

（六）不履行企業章程或合伙協議的義務；

（七）泄露企業已采取保密措施的技術、生產工藝流程、經營策略等商業秘密；

（八）損毀企業的設備、工具、設施等財物；

（九）法律、法規規定的其他侵犯企業權益的行為。第十二條　被聘任的私營企業經營管理人員應當在企業授權的范圍內履行職務。超越企業授權的范圍從事經營活動，或因故意或重大過失給企業造成損失的，應當依法承擔法律責任。第十三條　私營企業可以從事除國家禁止經營的行業、項目以外的其他行業、項目的經營。

鼓勵私營企業從事高新技術產業，對經認定的高新技術成果轉化項目，可以享受國家和省、市人民政府規定的優惠待遇；鼓勵私營企業參與能源、交通、水利等基礎設施和市政工程項目的投資和經營；鼓勵私營企業從事山區、海洋等農業綜合開發。

鼓勵私營企業參加公益事業建設和公益活動。第十四條　私營企業可以依法承包、租賃、購買、兼并各類企業，可以與不同的地區、行業、所有制的經濟組織或個人進行聯合經營。任何單位和組織不得強迫或阻撓。第十五條　私營企業依法可以與外國和香港特別行政區、澳門、臺灣地區的公司、企業及其他經濟組織或個人開辦合資經營企業、合作經營企業，開展來料加工、來件裝配、來樣加工和補償貿易業務，到國外從事投資經營活動。第十六條　私營企業在生產、經營活動中享有下列權利：

（一）對核準登記的字號和名稱在規定的范圍內享有專用權；

（二）依法自主決定本企業的機構設置、管理制度、生產經營、利潤分配、產品銷售；

（三）依法申請并取得專利權和注冊商標專用權，有權申請參加馳名、著名商標的認定；

（四）依法取得自營進出口權；

（五）依法聘用、辭退職工，依法確定工資分配方式和工資水平；

（六）在國家和省規定的范圍內自主決定本企業商品價格和服務價格；

（七）憑營業執照及其他有效證件在銀行或其他金融機構開立帳戶、申請貸款；

（八）參加政府授權榮譽稱號、先進的評比，參加出國考察等活動；

（九）申報國家科研課題、開發項目；

（十）參加國家或有關部門組織的產品鑒定和質量認證、技術鑒定、展銷訂貨、文化技術培訓、專業技術職稱評定、國內外經濟貿易洽談會、商品交易會及其他行業活動；

（十一）法律、法規規定的其他權利。