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一、棚戶區改造問題概述

“棚戶區”這一名詞來源于遼寧撫順、阜新的工業貧民聚集區。由于歷史和現實的原因景德鎮耐火廠宿舍就地拆遷嗎 ，棚戶區的居住條件長期沒有改善，房屋結構簡陋，缺乏必要的市政基礎設施，居民生活不便。改造棚戶區，可以使城市中一些臟、亂、差的死角得到了治理，在提高生活質量的同時，也改善了城市人居環境，提升了城市品位，是事關民生的一項系統工程。而且，通過改造棚戶區，不僅使棚戶區居民的居住條件得到了改善，而且促進了存量土地的有效利用，節約了寶貴的土地資源，有利于政府更好地規劃、建設城市，為城市的進一步發展打下了良好的基礎。

各地政府近年來陸續出臺一系列政策措施，對城市和礦區棚戶區開展大規模拆遷改造。政府高度重視，把改造棚戶區作為一項重要舉措。棚戶區改造涉及政府的各個部門，涉及社會的方方面面，處理起來千頭萬緒，其專業性、社會性和法律性非常強。具體實施中，需要注意很多問題。

太原近幾年重點改造的城市棚戶區地塊共336塊，總占地面積約570公頃。這些棚戶區除早期的危舊房改造過程中遺留下來的“開發死角”，絕大部分屬企業老舊住房，像耐火廠宿舍、省建五公司宿舍等。粗略估算，住在城市棚戶區的至少有上萬戶人。市房地局一位工作人員坦言，城市棚戶區普遍存在著公共配套設施缺乏、市政配套設施缺乏、安全隱患大和居住條件差的問題。

考慮到棚戶區居民的利益，太原市出臺了《太原市人民政府關于城市居民棚戶區改造的實施意見》。規劃部門編制出《太原市城市居民棚戶區改造專項規劃》。方案明確表示，棚戶區規劃范圍為城市中心區及外圍組團和一些重要地區。規劃人員表示：“現有棚戶區地塊，改造后將主要作為居住用地、公共服務設施用地、道路廣場用地、市政設施用地和綠化用地五種類型。”按規劃，居住總用地為318公頃，規劃住宅建筑面積約681萬平方米；公共設施總用地約83公頃，規劃建筑面積約212萬平方米；道路總用地94公頃；市政設施規劃一處消防站，另外設置若干開閉所；規劃新增各類綠地面積約53公頃。

目前，太原市已經建設的棚戶區改造項目有：龍潭公園片區、敦化坊片區項目等，這些項目已完成了規劃、方案制定、動遷和拆遷，進入建設階段。

二、棚戶區改造的主要流程

（一）城市總體規劃的制訂

根據《中華人民共和國城市規劃法》及相關法律法規的規定，涉及城市總體布局和發展規劃的重大事項，需由國家權力機關即人大及人大常委會審批通過，方可具體實施。

（二）土地使用權的轉移

棚戶區的土地使用權主體多樣、權屬性質復雜，既有通過劃撥方式取得土地使用權的情形，又有通過出讓、轉讓方式取得土地使用權的情形。根據國家土地管理法規，除劃撥取得土地使用權外，其景德鎮耐火廠宿舍就地拆遷嗎 他國有土地使用權的取得應采取招標、拍賣、掛牌的方式；集體土地使用權必須在國家實施征收、征用后，方能轉為可以改造實施的用地。

（三）拆遷補償合同的簽訂

拆遷補償合同涉及到主體的確定、拆遷時間、補償標準、價款支付、回遷條款、異議處理和爭議解決等。所以，拆遷補償合同的談判與簽訂是棚戶區改造中一個既無法回避又必須認真對待的問題。

（四）行政機關行政許可和行政裁決權的行使

根據《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房屋拆遷行政裁決規程》的規定，城市房屋拆遷中的拆遷人應在取得房屋拆遷許可證后方能實施拆遷。對拆遷雙方當事人達不成補償協議的，應由行政機關進行裁決。由此，在拆遷中引發的許可證是否合法，補償標準的確定是否正當合理，應否舉行聽證，都成為爭議的焦點。所以，行政機關在棚戶區改造中的行政行為是否合法，權力行使是否符合法定程序，對改造的實施顯得尤為重要。

（五）建設施工合同的簽訂與監督管理

在拆遷基礎工作完成后，實施改造重建任務的開發商或建設單位，需要選擇具有資質和實力的施工單位，以保證質量、進度及成本的控制，這自然會涉及到總包合同、分包合同的簽訂、物質材料的采購、勘驗設計合同的簽訂及工程咨詢服務合同的確定等。所有這些與工程相關的事項，均對改造工作能否達到要求、能否如期完成，對拆遷戶居住環境的好壞和法律權益能否得到保護起著決定性的作用。

（六）招投標程序的進行

根據《中華人民共和國招標投標法》、《工程建設項目施工招標投標辦法》及《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》等相關規定，棚戶區改造項目的土地取得、設計和施工均需采取法定的招投標程序進行，即委托人采取招標公告的方式，遴選項目設計單位、施工單位和管理單位等進行工程建設，由此來保障整個改造工程在最大限度的公開、公平、公正原則下來運行，從而保障效率的最大化。委托人包括：政府主管部門、開發商、建設單位及其他管理部門等。招投標程序除了招投標合同的簽訂外，其外延還涉及到招標文件的組織與設計、投標文件的準備、保證單位及銀行保函的確定、共同賬戶的開立等一系列涉法問題。

（七）其他相關法律問題

1、在政府作為直接開發主體的情況下，采用“工程代建”方式所產生的委托人和受托人之間，受托人和施工單位之間的因代建衍生的法律關系。

2、在改造區居民具備相應條件時，采取集資合作方式改造棚戶區，涉及到居民之間合作協議的簽訂，出資人與開發商的委托協議、開發商與施工單位的建設合同的準備等。

3、棚戶區改造完成后，管理與服務應是鞏固改造成果的必要工作之一，這涉及到物業管理單位的選擇，服務合同的簽訂和履行，公用事業合同的確定以及后續保障服務合同等。

三、棚戶區改造的主要法律、政策依據

（一）憲法

我國《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

（二）物權法

我國《物權法》自2007年10月1日起施行，這部調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系的民事基本法律的頒布施行，對于維護國家基本經濟制度，維護社會主義市場經濟秩序，明確物的歸屬，發揮物的效用，保護權利人的物權，將發揮重要作用。《物權法》是棚戶區改造過程中涉及的土地和房屋等有關權屬問題及其變化的主要法律依據，其它法律、法規、政策等均應依據物權法制定和實施。《物權法》第七十六條規定：“‘ 下列事項由業主共同決定：……（六）改建、重建建筑物及其附屬設施； 應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。”第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”而對于“公共利益”，法律沒有明確的規定，造成實踐中難以把握。

（三）行政管理性法律

有關棚戶區改造的行政管理性法律主要有：《城市規劃法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《中華人民共和國招標投標法》等。

（四）行政法規、規章

有關棚戶區改造的行政法規、規章主要有：《城市房屋拆遷管理條例》（擬修改）、《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）、《國務院辦公廳關于促進房地產市場健康發展的若干意見》（國辦發〔2008〕131號）住房城鄉建設部、發展改革委、財政部聯合印發《2009-2011年廉租住房保障規劃》等。

（五）地方法規、規章、規范性文件

有關棚戶區改造的地方法規、規章、規范性文件主要有：山西省人民政府《關于實施國有重點煤礦棚戶區改造的意見》（晉政發[2006]8號）、山西省人民政府《關于實施城市居民棚戶區改造的指導意見》(試行) 山西省建設廳《關于嚴格控制棚戶區改造住宅戶型建設標準的通知》（晉建房字[2006]434號）、太原市人民政府《關于城市居民棚戶區改造的實施意見》（并政發〔2007〕23號）、太原市規劃局編制《太原市城市居民棚戶區改造專項規劃》等。

四、棚戶區改造所涉主要當事人及法律關系

（一）棚戶區改造所涉法律關系的主體

根據棚戶區改造的實際情況，其中所涉主體主要有被遷人、開發商及政府。另外還有實施拆遷的拆遷執行人、政府具體負責的主管部門、社會中介機構等。被遷人主要是指居住在城市規劃區內屬棚戶區的居民、房屋承租人、企事業單位以及屬“城中村”情況的農民。此種主體不可謂不多，也不可謂不復雜。開發商是指具有房地產開發資格和資質，具備開發能力，能夠提供回遷住房，并在拆遷地址上進行工程重建的開發單位。它的存在形式主要是房地產開發公司，也包括具有建筑資質的其他工程建設單位。政府在棚戶區改造中的特殊地位和作用決定了其在改造中的特定職責和身份屬性。除了在宏觀方面的法規政策制定及資源配置外，整個棚戶區改造能否得以順利實施，政府在微觀方面的指導與協調功能也不容忽視。

由于棚戶區改造涉及的主體較多，因此法律關系相對復雜。這其中包括：政府基于法律法規的規定行使的行政指導與行政強制法律關系，開發商與政府的土地使用權劃撥、出讓法律關系，開發商與拆遷人的拆遷補償法律關系，開發商與實施拆遷人的委托法律關系等。在所有的這些棚戶區改造所涉及的法律關系中，起主導或決定性作用的，應該是土地使用權出讓、轉讓法律關系和拆遷補償法律關系。

（二）棚戶區改造所涉法律關系

1、土地使用權出讓、轉讓法律關系

由于確定為棚戶區的地塊多為經濟發展相對落后的區域，加之歷史原因，情況較為復雜。按照現行的土地管理法律制度，棚戶區改造所涉及到的土地一般都由政府土地收儲中心收回，然后或劃撥或公開拍賣。而棚戶區的土地使用權狀況是：有土地使用證的土地使用權、無土地使用證但能證明其來源合法的土地使用權、無任何正規手續的土地使用權、因舊城改造而變為城市居民的農民的原集體土地使用權等。因此涉及到的土地使用權關系非常復雜，理順其中的各種關系是保證棚戶區改造正常進行的基本保證。但一個總的前提是，必須通過法定程序將該土地使用權合法化或者市場化，方能使之進入棚戶區改造的范圍中。

2、拆遷補償法律關系

城市改造的拆遷工作一直以來就是城市化進程的一大障礙。因為一方面是社會經濟發展和公共利益維護的需要，另一方面是居民的基本生活需求和保障。很多棚戶區改造項目難以順利進行，中途擱淺，很大程度上都是由于拆遷工作未能達到預期目的造成的。由于法律的不完善或執法、守法標準不高，在拆遷中雙方有法不依，野蠻拆遷、暴力抗法現象時有發生；在實行貨幣補償、產權調換等拆遷方式時，雙方對合同中的約定條款達不成一致或理解不同導致的糾紛層出不窮，這對城市整體規劃的實施以及社會的安定和經濟的發展都造成了很大的破壞和阻滯。

五、對政府處理棚戶區改造中面臨的實際問題的建議

（一）妥善處理被拆遷人與政府間關系

被拆遷人對政府的拆遷工程不理解，認為政府是為開發商服務的，開發商拿政府的“民心工程”做“擋箭牌”。對于被拆遷人的這種不理解情緒,律師建議：棚戶區改造的各個環節“陽光作業”，真正把好事辦好。改造的前期準備階段，要充分調查論證，聽取被拆遷人的建議，讓被拆遷人選出自己的代表，必要時可舉行聽證，使政府（拆遷人）和被拆遷人達成認識上的基本統一，這樣就會形成被拆遷人內部之間的相互宣傳，使被拆遷人產生確信，從行動上形成統一，有利于后期工作的順利開展。

（二）要及時糾正被拆遷人的片面認識

被拆遷人往往拿出法律體系中的一部或對自己有利的，一點蓋全，過分強調權利，而忽視自己的義務，即被拆遷人只拿《物權法》說話，形成對立情緒。其實政府和被拆遷人的權利義務是統一的，目標是完全一致的。作為政府，應該加大棚戶區改造的相關法律法規的宣傳力度，不厚此薄彼。律師認為：棚戶區改造涉及的法律范圍廣，涵蓋行政法、民法等領域，但其“行政屬性”更強，需要政府充分發揮行政效能，采取合理合法的措施，真正取信于民，在棚戶區改造中駕馭全局，辦成政府的“德政工程”。

（三）正確處理政府與開發商之間的關系

政府和開發商關系“混同”，拆遷人和開發商是兩個法律主體。實踐中，政府和開發商關系往往模糊不清，造成被拆遷人誤解，開發商的一些不當行為讓政府來“買單”，讓政府背黑鍋。在棚戶區改造的工作人員，辛辛苦苦，卻落下罵名，我們政府要規范各環節的權利義務，明確責任，避免誤會，影響工程的順利進行。

（四）拆遷方式方法應堅持原則性和靈活性相結合的原則

開發商過早介入，形成“越位”，在利益的“博弈”中，被拆遷人感覺到“勢單力薄”，形成對立情緒。棚戶區改造中涉及的被拆遷人情況復雜多樣，有集體的、個人的、建筑有違章的、臨建的等等，拆遷方案不可能搞“一刀切”，要原則性和靈活性相統一，比如：“溫情拆遷”可以借鑒。

（五）對落實拆遷政策的建議

構筑棚戶區改造“全面質量控制”體系，政府從質量、安全、成本、利潤及和諧指數進行目標控制、監管，制定相關的評估辦法，堵塞漏洞，真正把政府的棚戶區改造政策落到實處。

六、律師參與棚戶區改造工作的重要意義

政府在棚戶區改造的全過程中，應該有律師的身影。包括方案的起草、制定、動遷、回遷等，應設立“棚戶區改造，律師咨詢服務”辦公室，接待群眾咨詢，解答百姓疑問，參與律師見證，幫助起草合同等，架起棚戶區改造的法治橋梁。

1、律師是中國特色社會主義法律工作者，有法律專業知識，可以參與政府對棚戶區改造前期的規劃，方案的起草和制定，避免法律風險。

2、律師參與，一手牽著政府的德政工程，民心工程；一手牽著百姓千萬家。可以加強法制宣傳，使居民知法懂法，以理性表達合理要求。人常說：無知者無畏，因為不懂法，造成個別被拆遷者的對立情緒，采取一些不理智的過激行為；形成一廂情愿的被動局面。

3、律師參與，可以讓居民感到有主心骨，有了“貼心人”，能夠使自己的合法權益得到切實維護，律師深入到百姓當中，讓百姓感覺到法治的溫暖，有利于工程的順利進行。

4、律師參與，能夠及時了解居民訴求，與政府溝通，上通下達，把某些矛盾化解在萌芽狀態，使政府放心，百姓滿意。

5、律師參與，可以發揮其專業智慧，使棘手的個性問題、特殊矛盾能夠順利解決；比如：小產權房、存在抵押、公房等等。

6、律師參與，可以幫助百姓解決在拆遷過程中引發的其他民事糾紛，如：子女分家析產、產權認定等，使暴露的問題能夠及時發現和應對。

7、律師參與，有利于百姓在選擇、簽訂合同等問題上予以引導、支持和把關，防止隱患的發生，有利于提高工作效率。

8、律師參與，有利于后期工作的開展，使社區治理能夠可持續發展。

總之，棚戶區改造，真正架起了法治的橋梁，彰顯了法治的力量。參與棚戶區改造,是我們律師在法治建設中義不容辭的社會責任。我們有義務、也有能力讓棚戶區改造真正成為政府的德政工程，百姓的暖心工程，社會的和諧工程。