關于松滋市陳店鎮林權改革土地租賃未復墾案例 的調查與思考2011-06-15 19:33荊州市委政研室

陳店鎮位于松滋北部土地租賃未復墾案例 ，屬典型丘陵鄉鎮。全鎮版土面積19115畝，其中耕地面積56500畝，林地面積62880畝，活立木蓄積8.3萬立方米，森林覆蓋率32.9%?，F轄11個行政村121個村民小組，農戶數8787戶，農業人口30462人。2007年陳店鎮被確定為荊州、松滋兩級林權制度改革試點單位，自4月上旬開始,至6月底完成，歷時2個多月。全鎮所有農戶和農業人口全部參加林改,確權發證宗地數7338宗，總面積57941.59畝，其中:農戶家庭承包經營山7171宗,面積35883.73畝，簽訂承包合同6597份；集體統一經營山62宗，面積7078.36畝；林地流轉105宗，面積14979.5畝（租賃經營67宗，面積12636.5畝；承包經營11宗，面積1303畝；承包管護20宗，面積180畝；買斷經營2宗，面積180畝；合作經營5宗，面積680畝）。

一、主要做法

1、組建專班，制定計劃。陳店鎮成立了鎮集體林權制度改革領導小組，松滋市林業局成立了林改試點指導組，并嚴格明確了鎮林改領導小組、林業局指導組、鎮林業站、鎮直機關干部及村支部、村委員土地租賃未復墾案例 的工作職責。村級還組建了由村組干部、村民代表組成的林改工作專班，并結合各村實際制定了詳細的工作計劃和工作流程。

2、廣泛宣傳，深入發動。為了讓廣大群眾理解林改、支持林改、參與林改，工作專班始終把政策宣傳、發動群眾放在首位，采取發公開信、逐層開會、印發資料、刷寫標語、拉橫幅、辦專欄等多種形式進行廣泛的宣傳發動。同時，工作專班還與租賃、承包集體山林的外地客商、個體老板取得聯系，向他們傳達林改精神，宣傳林改政策，真正做到使林改的目的意義、政策原則、對象范圍、方法步驟家喻戶曉，人人皆知，營造濃厚的林改氛圍。

3、全面調查，摸清底細。堅持以村為單位，由各村林改專班深入組戶、山頭全面調查摸底。一是摸清全村版土面積和耕地、林地面積，原山林分配情況；二是開展入戶調查，摸清各組各戶人口、家庭勞力、住房、山林、二輪延包承包林地的地塊、界線、面積，看過去是否發證，地、證是否相符；四是逐塊調查過去村集體已流轉的山林，查看流轉合同與地塊是否相符，是否已辦證，并了解群眾對過去簽訂的合同是否有意見；五是專班人員在調查中逐戶逐塊分類型認真填寫調查摸底表，搞好林改基礎資料的搜集與檔案整理，為林權制度改革提供全面、準確的信息。

4、尊重群眾，民主決策。陳店鎮在林改試點過程中，本著尊重群眾、實事求是的原則，堅持把政策交給群眾，把方法交給群眾，把權力交給群眾，由村民自己作主。一是各村組建了由村組干部和群眾代表參加的林改專班，參與調查摸底、方案制定、確權簽約，收集群眾意見，召開村組會議，傳達林改精神，發揮了較好的自治作用。全鎮各村先后召開老黨員座談會23次，召開群眾代表會25次，參加會議的群眾達1100多人。二是制定林改實施方案充分尊重群眾意見。各村林改專班先以組為單位匯集情況，初步擬定方案，然后提交群眾代表會制定方案草案，草案形成后以組為單位召開戶主會進一步討論、修改、匌善方案，并將修改完善的方案在各組公示7天，再次征求群眾意見。先后召開組長會33次，開戶主會22次，征求意見農戶6579人次。三是林改實施方案堅持2/3以上群眾表決通過。各村對制定的林改實施方案，以組為單位召開戶主大會進行表決，經2/3以上的戶主簽字同意后報鎮政府審批。全鎮分組召開實施方案表決會121次，全部農戶都參加了表決。

5、尊重歷史，保持穩定。陳店鎮在林改試點過程中未出現一起信訪和訴訟案件，未發生破壞山林事件，可以說是風平浪靜、平穩推進。一是過去林業“三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）和自留山、責任山的“兩山并一山”劃定的農戶經營山，以及二輪延包時調整了的經營山，這次林改只要群眾滿意，維護歷史不變，不重新分山。二是2002年以來已頒發《林權證》的，只要程序規范、資料齊全、證件無錯漏，一律維持不變，不重新發證。三是過去已經流轉的集體山林，群眾無意見的，維持原流轉合同不變；群眾有意見的，雙方通過協商、調解處理，不引發新的矛盾。四是歷史形成的矛盾、糾紛，本著尊重歷史、實事求是的原則，矛盾調解做到戶不出組、組不出村、村不出鎮，將問題化解在基層，解決在萌芽狀態。

二、有關具體問題的處理

陳店鎮在林權改革試點過程中，本著實事求是、尊重歷史、尊重群眾意愿的原則，具體問題具體處理，積極有效地化解了一系列問題和矛盾。主要有以下幾個方面：

1、關于農戶自留山和責任山的問題。陳店鎮集體山林確權到戶從上世紀80年代初的林業“三定”開始，以后又經歷了“兩山并一山”和土地二輪延包，農戶既沒有自留山證，也沒有山林承包合同，難以區分自留山和責任山?；谏鲜銮闆r，在充分征求群眾意見的基礎上，這次林改將這部分山林統一確認為農戶家庭經營山。

2、關于已發《林權證》登記面積與實際不符的問題。2002年以來，陳店鎮農戶經營山已先后發放林權證3560本，但當時發證面積是以林業“三定”時當地的“習慣畝”為依據的，發證面積均小于實際面積，群眾既不同意重新測量，也不愿重新發證。本次林改對這部分農戶不再重新發證，發證面積仍按原“習慣畝”不變。

3、關于一部分經濟林改變為農耕地的問題。陳店鎮上個世紀80年代初種植了一部分油茶和茶葉，1999年森林資源二類調查時，林業部門將其區劃為經濟林，后果由于效益差，調整種植結構，又改種農作物?，F共有4938.4畝變成了農耕地，歷年農戶都承擔了村級義務，村級和農戶都認為這部分不應納入林改范圍。基于多年既成的事實，這次林改暫不將這部分納入林改范圍。

4、關于農戶家庭經營山沒有簽訂承包合同的問題。陳店鎮分山到戶以來，農戶家庭經營山沒有簽訂書面合同，大多是土地延包時實行“山隨田走”，在登記造冊上進行登記。為了規范完善，這次林改全部予以補簽合同，經營年限與土地延包年限一致，統一確定為30年。

5、關于一部分已流轉林地手續不夠規范的問題。在村級化債期間，一部分村將集體林地對社會進行了流轉，但有的收了租賃費未簽訂書面合同，有的合同不夠嚴謹和完善，有的辦證有疏漏。對這部分林地，陳店鎮在林改中該補簽合同的補簽合同，該規范完善合同的予以規范完善，合同規范完善后按合同約定確權發證。

6、關于集體經營的遠山、插花山處置難的問題。村組集體統一經營的邊山、遠山，由于長期疏于管理，山上成材樹不多，多為雜灌林，效益十分低下，均山給村民，由于難管理、難造林，群眾都不愿意接受，均利給群眾，又無利可均，對外流轉又暫無合適對象，經營權處置相當難。陳店在林改中，通過征求大多數群眾意見，暫將這部分山林確權給村組集體，今后再以適當的形式實施公開流轉。

三、林改的積極意義初步顯現

林權改革具有重要的積極意義，從陳店鎮的試點情況來看，應該說是得到了初步體現。主要有以下幾個方面：

1、林權制度改革是落實科學發展觀的重大實踐，有利于實現丘陵山區經濟發展與森林生態保護兩者的有效統籌。經濟發展最薄弱的環節在農村，農村發展最薄弱的環節在山區。內陸地區“七山一水一分田，半分道路和莊園”，家庭聯產承包責任制解決了“一分田”的機制問題，從而解決了13億人的溫飽問題，然而只有“一分田”的發展，忽視“七分山”的改革，是難以適應新農村建設的需要。林權制度改革，促進了生產資料從耕地向山地的擴展，從平原湖區向山區丘陵的轉變，為生產力的進一步解放找到了更為廣闊的空間。隨著生產要素引向山區、引向丘陵、引向林區，國家與個人、城市與農村、經濟與生態之間的利益將會得到有效的調整和統籌。同時，林改后，森林資源和生態環境也將得到更為有效的保護。林權改革在強調保障權利的同時，也明確了責任，有利于破除“山是集體的，樹是干部的”的冷漠思想。以前有不少地方是“山上著火、干部滅火、群眾觀火、干部惱火”，“松毛蟲滿樹有，就是滅蟲不動手”。林改后，農民的主體意識和責任意識大為增強，有利于山林防火防蟲等防護工作的落實，農民保護森林資源的意識和積極性有了顯著提高，盜伐、濫伐林木現象將得到有效遏制。

2、林權制度改革充分體現了物權法的精神，是農村經營制度的重大突破，有利于促進林業生產要素的優化配置。林權制度改革是家庭聯產承包責任制后，中國農村改革的繼續與發展，是農村經營制度的又一次重大突破。通過明晰產權，把林地使用權和林木所有權落實到戶，實現責、權、利的統一，使“山有其主、主有其權、權有其利、利有其責”，這次林權改革在一定意義上亦可以說是為全面的土地流轉在進行有益的探索。通過確權發證，為林權所有者的正當權益提供了法律保障，有力地促進了林業生產要素得以優化配置，林業產權的規范交易和流轉管理，使林農可以依法將林木所有權和林地使用權進行自愿、有償的流轉，也可以用林權證抵押進行貸款。實踐表明， 林改明確了林業經營主體，實現了“林定權、樹定根、人定心”，最直接的成效是社會投資造林的積極性明顯提高。廣大村民以及社會力量參與林業發展的積極性被極大地調動起來。各地造林營林投入逐步由過去的集體為主、國家補助，向農戶、個體、聯合體、外資、集體等多種經濟成份一起上的多元化投資主體格局轉變，有不少地方出現了“爭山爭苗”的喜人局面。

3、林權制度改革能有效地促進農民增收和村集體經濟實力的增強，有利于為新農村建設夯實物質基礎、增添活力。林權制度改革，一是促進了農民增收。林改有力地打破了“守著金山要飯吃”的封閉思想，林業經營效益與林農收入直接掛鉤，促使林農“把山當田種，把樹當菜種”，重視加大投入，加強科學管理，以提高單位林地的產出效益，其收入明顯增加。二是促進了公益事業的發展。村集體通過對集體林地的依法流轉，適當取得林地使用費，獲得了一定資本。同時，林改后村集體還減少了管護林木的費用和造林的開支，這樣一增一減，均在一定程度有效增加了村集體的經濟實力。陳店鎮的石橋、李橋、夾馬槽、桃嶺、茶鋪子等村，就是在林改中增強了村級財力，從而加強村級公益事業和社會事業發展，進一步改善了農民的生產生活條件。三是促進了和諧新農村建設。在以前的林地租賃承包過程中因無固定的模式和規范程序，曾有過不少糾紛和矛盾。這次林改后，新的林業機制建立，減少了矛盾糾紛，特別是解決歷史遺留的自留山證山不符、“誰造誰有”林木產權未明晰、林木轉讓不規范等系列問題，將最大限度地減少了林地林木權屬爭議和盜砍濫伐林木案件的發生，促進農村的穩定和諧。

四、關于鞏固林改成果的思考

林地是農村最重要的生產資料之一。丘陵、山區鄉鎮增加農民收入的優勢在山、潛力在林。陳店鎮的林權制度改革試點雖然取得了初步成效，但是我們應清醒地認識到，林改只是解決了林權不清這一林業發展的關鍵性問題，制約林業發展的因素還很多，林改成果的鞏固和加強還任重而道遠。各級各部門必須切實轉變工作職能、改進工作方法，積極探索創新，扎實抓好林改各項配套改革和措施的落實。

1、要切實加強林業社會化服務體系建設。堅持服務組織網絡化、行業協會專業化、中介機構社會化，可以探索“市（縣）里建中心，鄉（鎮）建協會，村建分會”的格局，建立市（縣）鄉（鎮）村一體化、互動互聯、網絡化的服務構架，為林農提供方便、高效、優質的服務。要進一步完善森林資源流轉機制，盡快構建林業評估、產權交易等方面上下一體的綜合信息平臺，市縣鄉鎮層層聯網，促進森林資源依法有序流轉。要創新服務方式，堅持“以錢養事”，組建分工明確的各類林業專業服務隊，加強林業實用技術推廣和服務，提高科技興林水平。促進銀林之間的合作，探索實施林權融資，大力推進林權抵押貸款和林業投融資服務。

2、要著力推進林業的特色和規?；Ｍㄟ^建立林權經營管理新機制，形成多元化的投資模式，堅持龍頭企業和大戶帶動，促進林業特色化、特色林業規模化，從而推進林業產業化，“帶動一方、致富一片”，以林業的快速發展帶動一方經濟的快速發展。這是一個值得深入思考和積極探索的重要課題。——如果說本次林改試點是一項階段性工作的話，這個目標的實現則是長期而艱巨的。應該說陳店鎮在這方面做了許多工作，有著其自身的特點，值得學習和借鑒。陳店鎮在大戶帶動方面，一是起步早。陳店對林改工作的摸索可以追索到10年前。上年世紀90年代末，該鎮針對自留山、責任山、集體林地和宜林“四荒”(荒山、荒灘、荒溝、荒丘)，通過租賃、承包、轉讓、買斷、股份制合作等多種方式，發展農莊經濟，推進集約經營，進行了有益的嘗試。1998年，村民劉仲平租賃1000畝荒山，建千畝農莊，在當地引起極大反響。二是效果好。目前陳店苗木基地較大戶有438戶。李橋村村民劉為兵的竹木基地達1500畝。要大戶的帶動下，該鎮的經濟林開發，柑桔、苗木等特色產業發展迅速，柑桔達1.5萬畝，苗木基地近2000畝?！拔羧湛諊@山林好，而今種樹如種銀”，老百姓的收入也有了一定增加。

3、要進一步建立高效的林業管理體系。要按照精簡、統一、效能的原則和“減人、減事、減支”的要求，不斷深化林業管理機構和事業單位改革。林業部門的工作職責要由過去的審批型、計劃型轉變為指導型、服務型，真正建立起以管理、執法、服務三大職能為主的新型林業管理體制，著力提高工作效率和服務水平。要堅持依法治林，加大《森林法》和有關法律法規的執行力度。進一步完善林業管理規章，健全執法管護隊伍，依法嚴厲打擊各種損林毀林的違法犯罪行為，維護好林農的合法權益。要充分發揮司法機關、林業部門等的監督功能，防止投機商炒作林權。

4、要不斷地提高林農組織化程度。加大扶持培育力度，在明晰林權、明確利益分配的基礎上，堅持以資金、技術和信息等為紐帶，積極引導林農建立新型林業專業合作經濟組織，提高林農組織化程度。

京口法院經審理查明土地租賃未復墾案例 ，被告人徐某某系被告單位丁村五組負責人。2005年10月1日,被告人朱某某以每畝200元土地租賃未復墾案例 的價格承包丁村五組土地55畝,承包期20年。2011年初，被告人朱某某將承包土地中土地租賃未復墾案例 的20畝土地以每畝800元土地租賃未復墾案例 的價格出租給被告人倪某某、楊某某、顧某某、張某、章某某建設養豬場，養豬場非法占用農用地18.73畝,破壞耕地9.65畝，系基本農田。2014年3月29日被告人朱某某與被告人孫某某簽訂租賃協議，將丁村五組20畝土地租賃給被告人孫某某用于建設養牛場，租期15年，租金每畝800元。后被告人孫某某在租賃土地上建設養牛設施,經鎮江市國土資源局鑒定，被告人孫某某非法占用農用地7.09畝，破壞耕地6.02畝，系基本農田。被告人徐某某、孫某某、倪某某、楊某某、顧某某、張某、章某某主動到公安機關投案自首，并如實供述自己的罪行。

《土地復墾條例》

1、第四十一條　土地復墾義務人未按照規定報告土地損毀情況、土地復墾費用使用情況或者土地復墾工程實施情況土地租賃未復墾案例 的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正土地租賃未復墾案例 ；逾期不改正的，處2萬元以上5萬元以下的罰款。

2、第四十二條　土地復墾義務人依照本條例規定應當繳納土地復墾費而不繳納的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期繳納土地租賃未復墾案例 ；逾期不繳納的，處應繳納土地復墾費1倍以上2倍以下的罰款，土地復墾義務人為礦山企業的，由頒發采礦許可證的機關吊銷采礦許可證。

3、第四十三條　土地復墾義務人拒絕、阻礙國土資源主管部門監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的，由國土資源主管部門責令改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款；有關責任人員構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以治安管理處罰；有關責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。

如果有約定的土地租賃未復墾案例 ，按照約定來，比如土地租賃未復墾案例 你約定了有承租人負責恢復的，由承租人負責。如果沒有約定的，可以協商處理，如果承租人給了足夠租金的由出租人負責

近日土地租賃未復墾案例 ，據報道，廣東省組織查處土地租賃未復墾案例 了一批典型違法違規用地案件，共有76人因違法違規用地問題受到黨紀政紀處分，40人被追究刑事責任。那么哪些行為屬于違法違規用地呢？

近日，據報道，廣東省組織查處了一批典型違法違規用地案件，共有76人因違法違規用地問題受到黨紀政紀處分，40人被追究刑事責任。那么哪些行為屬于違法違規用地呢？

違法用地是指土地使用者或土地占有人未按照或者有意曲解，規避《土地管理法》《城市規劃法》及其他相關法律法規的相關規定，擅自處置土地的，行為。如非法轉讓、出租農村 集體土地 或 宅基地 ，部分或者全部占有國有或集體土地，非法轉讓劃撥土地，未達到土地開發條件擅自轉讓土地，縣級以下政府擅自出讓或者非法買賣國有土地，擅自改變土地用途，在臨時用地上建造永久性建筑等。

土地違法行為是指單位和個人違反土地管理法律、法規的行為，即不履行土地管理法規定的義務或濫用權利與職權，應當追究法律責任的行為。根據現行法律、法規的規定，土地違法行為主要包括以下幾種：

1.非法轉讓土地行為

2.破壞耕地行為

3.非法占地行為

4.非法批地行為

5.侵占、挪用征地費及其他有關費用的行為

6.拒不交還土地的行為

7.拒不履行土地復墾義務的行為

8.非法批準出讓或者非法出讓 土地使用權 用于 房地產開發 的行為

9.不按批準用途使用國有土地的行為

10.非法轉讓集體土地的行為

11.不辦理土地變更登記的行為

12.在臨時用地上修建永久性建筑物、 構筑物 行為

13.違反 土地利用總體規劃 重建、擴建建筑物、構筑物行為

14. 逾期 不恢復種植條件行為

15.違反法定要求劃定基本農田保護區行為

16.破壞或者擅自改變基本農田保護區標志行為

17.侵占、挪用基本農田的耕地開墾費行為

18.占用基本農田發展林果業和挖塘養魚行為

19.非法低價出讓國有土地使用權行為

20.土地管理工作人員玩忽職守、濫用職權、絢私舞弊行為

廣東省6宗土地違法違規案例（2014-2015年）

一公司涉嫌非法占用農用地

2014年初，肇慶高要市新時代 陶瓷 有限公司擅自租用白土鎮沿塱村第三經濟社集體土地64.68畝（其中耕地40.06畝），土地全部不符合土地利用總體規劃。同年7月，新時代陶瓷公司未經批準擅自在租用土地上推土建設，并全部建成鋼結構廠棚和倉庫。

高要市 國土資源局 經動態巡查發現該違法行為，即責令新時代陶瓷公司停止違法行為。8月，對該公司非法占地行為進行立案查處。9月，在被占土地破壞性鑒定的基礎上，將新時代陶瓷公司（法人郭某耀）以涉嫌非法占用農用地罪移送高要市公安機關立案偵查。

目前，被非法占用土地上的建筑物已全部拆除并復耕，高要市公安機關已對涉嫌犯罪行為立案，正在進一步偵查審理中。

村委會將集體土地變為宅基地

2014年5月，陽江江城區白沙街道崗新村委會未經批準，擅自對該村60.6畝集體土地（其中耕地58.63畝）進行推填土并用于村民宅基地建設，土地全部不符合土地利用總體規劃。至9月，共搶建村民 住宅 12棟（四樓房）和部分村莊道路，實際建設 占地面積 4.93畝，其他土地推平未建。2014年5月—10月，江城區國土資源分局多次發出《責令停止土地違法行為通知書》，但村民不聽勸阻，還發動全體村民阻礙執法，強行搶建。

擅自占集體土地建碎石場

2014年9月期間，梅州市五華人古漢杰既未與東莞市常平鎮九江水股份經濟聯合社簽訂任何土地轉讓（租賃）合同，又未依法辦理用地手續，擅自占用九江水股份經濟聯合社集體土地建設碎石場。

租用集體土地違規建廠房

2013年10月，鄭某明、鄭某國租用潮州市潮安區鳳塘鎮林兜村集體土地53.1畝（其中耕地49.94畝）用于廠房建設，土地全部不符合土地利用總體規劃。

鎮政府未經批準非法占地

2014年9月，英德市英紅鎮政府未經批準，非法占用該鎮紅旗居委會土地101.4畝（耕地11.1畝）用于道路建設，其中99.4畝不符合土地利用總體規劃。同年10月，英德市國土資源局在動態巡查中發現該違法行為，即對其發出《責令停止土地違法行為通知書》，同時對該違法行為進行立案調查，作出《處罰決定書》：退還非法占用土地，恢復土地原狀并處以罰款；對相關責任人員移送紀檢監察機關追究黨紀政紀責任。

一村民破壞農田挖沙取土

2014年10月，茂名信宜市國土資源局經動態巡查發現，該市東鎮街六運村村民毛某未經批準，擅自在租用的集體土地上挖沙取土，于是向其發出《責令停止土地違法行為通知書》，但毛某拒不停工。

經多次制止無效，信宜市國土資源局于2015年1月對毛某的違法行為進行立案查處，現場暫扣違法施工工具挖掘機兩臺，并查實毛某非法挖沙取土面積17.1畝，其中耕地（基本農田）面積16.5畝；3月，信宜市國土資源局委托專門機構對被挖土地進行破壞性鑒定，經鑒定，該土地原地形地貌已發生變化，農田種植條件受到嚴重破壞。5月，信宜市國土資源局依據有關法律法規，對毛某非法挖沙取土破壞基本農田行為移送公安機關立案偵查。目前，案件正在進一步偵查審理中。