將于今年5月1日起施行的新《行政訴訟法》已將行政協議納入行政訴訟軌道行政協議司法解釋 ，行政主體不履行（含不正確履行行政協議司法解釋 ，下同）行政協議的，相對人可以依照該法第12條第11項提起行政訴訟。但是，對于相對人不履行行政協議的應當怎么辦行政協議司法解釋 ？目前尚未形成共識。專家們有的主張走民事訴訟途徑，有的認為行政機關有權依法強制執行或申請法院執行。那么，究竟孰是孰非，還有沒有其他救濟路徑呢？這是亟待弄清楚的現實問題。

相對人不履行行政協議應走什么樣的救濟路徑，首先涉及的是如何認識行政主體在行政協議中的地位或優益權（特權）。對此，大陸法系國家存在兩種模式：行政自行解決與司法訴訟解決。“法國模式”強調行政主體為實現公共利益而享有優勢地位，“德國模式”則持當事人地位平等觀念。因此，在法國，相對人不履行行政協議時，行政機關基于行政特權可以直接采取諸如金錢制裁、強制執行、單方解除協議等制裁手段，而無需向行政法院提起訴訟。而且，法國行政法院的判例還認為，行政主體的懲罰措施不以行政協議約定為前提。而德國則認為，一旦行政主體與相對人訂立行政協議，就表示認可并接受其與相對人的平等地位，在協議請求權的實現方面也應如此。因此，行政主體的請求權不能以行政行為的方式加以確認，不得借助行政行為強制執行。除非簽訂合同時與相對人作出接受即時執行的約定，行政主體只能像相對人那樣，向行政法院起訴。

我國在契約式行政管理上的實踐起步較遲，學理上對于行政主體在行政協議中應否享有優益特權尚存爭議。對此在立法上雖然還不夠協調完善，但是基本上還是賦予了行政主體在行政協議中的一定特權。比如，在國有土地使用權出讓合同中，行政主體就有監督土地的使用、因公共利益需要而提前收回土地等特權。然而，立法對行政協議履行糾紛應走什么救濟路徑則語焉不詳。最為典型的有如《房屋征收與補償》第25條第2款規定：“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”這里對提起的究竟應該是什么性質的訴訟含糊其辭，引起極大的困惑與爭議。如果結合新行政訴訟法第12條第11項規定，那么應當理解為作為行政主體的征收人不履行補償協議，被征收人可以提起行政訴訟；而被征收人不履行補償協議的，征收人只能提起民事訴訟。這應該是前述走民事訴訟路徑觀點的重要法律依據之一。

然而，既然法律賦予行政主體在行政協議中享有優益特權，那么為何又不去行使這種特權而要走民事訴訟路徑呢？這不導致優益特權的虛置嗎？應該說，我國現行的行政協議制度類似于法國模式而有異于德國模式。因此在相對人不履行行政協議時，就應該像法國那樣由行政主體直接行使其特權，強制相對人正確履行行政協議。這是行政主體肩負實現公共利益的使命之所然，是為保證行政管理目的的順利實現所必需。不過，這里的特權行使不應該是行政主體直接強制執行或者申請法院執行，而應該是先依特權對相對人作出與具體行政協議相適應的行政制裁決定。只有依照法定程序作出行政制裁決定并依法送達決定于相對人，而相對人在法定期限內既不提起行政訴訟又不履行行政制裁決定的，才可以根據新行政訴訟法第97條規定進入非訴執行階段。即視行政主體對該行政制裁決定是否享有強制執行權，而確定是自行強制執行還是申請法院強制執行。

綜上所述，筆者認為對相對人不履行行政協議走“行政制裁”加“非訴執行”的救濟路徑，應該是目前法律框架下的較佳選擇。當然，隨著我國法治進程的深入推進和契約式行政管理制度的不斷完善，若能逐漸減少乃至無需行政主體在行政協議中的特權存在而向德國模式靠攏，則建議建立行政訴訟反訴制度。即改變現行的行政訴訟原被告恒定模式，允許行政協議一方提起行政訴訟，另一方可以反訴。新行政訴訟法只是將行政協議部分納入行政訴訟，而雙方不履行行政協議的情形在現實中屢見不鮮。在雙方混合違約的情形下，將其割裂來予以分別處理，不僅缺乏效率，更是難以達致公正。建立行政訴訟反訴制度而將行政協議完整納入行政訴訟，才能一并審查雙方的不履行行為并進行整體判斷，從而更加公正、更有效率地處理行政協議糾紛。

（一）行政協議的概念和種類

概念：行政協議行政協議司法解釋 ，又稱為行政合同行政協議司法解釋 ，指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議

組成要素：

1.主體要素，即必須一方當事人為行政機關;2.目的要素，即必須是為行政協議司法解釋 了實現行政管理或者公共服務目標;3.內容要素，協議內容必須具有行政法上的權利義務內容;4.意思要素，即協議雙方當事人必須協商一致

種類：

1.特許經營協議;2.房屋、土地征收補償協議;3.礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;4.政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;5.部分政府與社會資本合作協議;6.其他無名行政協議 概念區別： 行政協議VS內部協議：行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議、行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議屬于內部行為，不屬于行政協議。行政協議當中必須有一方當事人為與行政機關沒有隸屬關系的普通公民、法人或其他組織

行政協議VS民事合同：

1.形式標準，即是否發生于履職的行政機關與行政相對人之間的協商一致。 2. 實質標準，即協議的標的及內容有行政法上的權利義務，該權利義務取決于是否行使行政職權、履行行政職責;是否為實現行政管理目標和公共服務; 行政機關是否具有優益權。

【注意1】推定管轄制度。民訴以涉案協議屬于行政協議為由不受理或駁回，行政訴訟應當受理。

【注意2】 除非例外規定，行政協議約定仲裁條款的，法院應當確認該條款無效

（二）行政協議的本質

1、行政性：【政府管理因素】最明顯體現行政協議的行政性的是行政協議往往會賦予行政機關行政優益權，允許出于公共利益需要，單方變更或解除合同 2、合同性：【平等協商因素】合同需要建立在雙方自主、自愿、意思表示一致的基礎上，需│要根據合同雙方意志決定其相互間權利義務關系

二、行政協議主體

【關聯法條】《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議司法解釋》）第 24 條 公民、法人或者其他組織未按照行政協議約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以作出要求其履行協議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，具仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。 法律、行政法規規定行政機關對行政協議享有監督協議履行的職權，公民、法人或者其他組織未按照約定履行義務，經催告后不履行，行政機關可以依法作出處理決定。公民、法人或者其他組織在收到該處理決定后在法定期限內未申請行政復議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向人民法院申請強制執行。

沒有20I5年前審理行政協議案件行政協議司法解釋 的司法解釋。

(2019年11月12日最高人民法院審判委員會第1781次會議通過行政協議司法解釋 ，自2020年1月1日起施行)

為依法公正、及時審理行政協議案件，根據《中華人民共和國行政訴訟法》等法律行政協議司法解釋 的規定，結合行政審判工作實際，制定本規定。

(一)政府特許經營協議;

(二)土地、房屋等征收征用補償協議;

(三)礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;

(四)政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;

(五)符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議;

(六)其他行政協議。

(一)行政機關之間因公務協助等事由而訂立的協議;

(二)行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議。

因行政機關委托的組織訂立的行政協議發生糾紛的，委托的行政機關是被告。

(一)參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動，認為行政機關應當依法與其訂立行政協議但行政機關拒絕訂立，或者認為行政機關與他人訂立行政協議損害其合法權益的公民、法人或者其他組織;

(二)認為征收征用補償協議損害其合法權益的被征收征用土地、房屋等不動產的用益物權人、公房承租人;

(三)其他認為行政協議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權益的公民、法人或者其他組織。

(一)請求判決撤銷行政機關變更、解除行政協議的行政行為，或者確認該行政行為違法;

(二)請求判決行政機關依法履行或者按照行政協議約定履行義務;

(三)請求判決確認行政協議的效力;

(四)請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議;

(五)請求判決撤銷、解除行政協議;

(六)請求判決行政機關賠償或者補償;

(七)其他有關行政協議的訂立、履行、變更、終止等訴訟請求。